شاید یکی از بزرگ‌ترین ضعف‌های تاریخی جامعه‌ی ما در شکل‌گیری و رشد قوانین مدنی و عرفی در دوران پیش از مشروطه و پس از آن تا کودتای رضا خان ، بی‌عملی ِ نهادها و موسساتی بوده که در عمل نماینده‌ی عرف و مسئول امور دنیایی مردم به شمار می‌رفتند. بی‌خبری مستولان حکومتی از آنچه که منافع عمومی و ملی نام دارد و تلاش برای حکومت کردن به شیوه‌ی سنتی گذشته، جامعه‌ی ما را از قوانین و نهادهایی که بتوانند نظم و عدالتی را برقرار کنند محروم می‌گذاشت. «شیوه‌ی سنتی»، یعنی با زور یا هدیه و رشوه به قدرت رسیدن برای کسب مقام و منافع مادی شخصی، آن هم در کمترین مدت ممکن. این، فقط در سایه‌ی بی‌قانونی و خشونت امکان‌پذیر می‌توانست باشد. حاکمی که با دادن مقدار زیادی رشوه و تعارف به شخص شاه به ولایتی فرستاده می‌شد، چه بسا که با کمترین بهانه‌ای مال او به هدر بود تازه اگر جانی سالم بدر می‌برد.
نمونه‌ای را می‌آورم تا بتوانیم تصویر بهتری از طرز فکر حکومت‌گران آن دوره داشته باشیم. در دوره‌ی ناصرالدین شاه زمانی دفترچه‌ی نظم و قانون از روی قوانین نظام اروپایی برای ارتش ایران نوشتند و بدست وزیر جنگ دادند تا کمی به «باری به هر جهتی» نیروی نظامی ایران سر و سامانی بدهند. عکس‌العمل وزیر جنگ برای اداره‌ی وزارت تحت مسئولیتش گویای وضعیت است.

مجدالملک در رساله‌ی مجدیه می‌نویسد:
"[وزیر جنگ] می‌گوید: بعد از سال‌ها تجربه و زحمت، این‌قدر خاک بر سر ما شده، که عقل خود را کنار بگذاریم، مقلّد مردکه‌ی فرنگی بشویم و ریشمان به دست چند نفر جاهل بیافتد. تنظیمات قشون با تسلط زیاد است و پول حاضر، تا آدم بتواند رخنه‌ی کارها را ببندد.
افغان‌ها صفویه را منقرض کردند، مگر کتابچه‌ی تنظیمات داشتند؟ نادر شاه هر چه نه بدتر افاغنه را پاره کرد، تمام هندوستان را گرفت،‌ قواعد فرنگی می‌دانست؟
من این چیزها را نمی‌دانم، اعلی‌حضرت شاهنشاهی روحنا فداه شغلی تعیین و به من محول فرموده‌اند که از کسالت بیرون بیایم،‌ هزار نفر در این میانه از من توقع دارند. طالع عجب چیزی است! مردم بردند و خوردند- به من که رسید، باید گرفتار این لجن‌کاری بشوم".
معلوم است که مسئولان حکومتی که زندگی اجتماعی مردم به دست آنان بود، با این برداشت‌ها چگونه نهادهای عرفی را اداره می‌کرده‌اند.

در چنین هرج و مرج و بی‌قانونی و بی‌عدالتی، با قدرت گرفتن مراجع و نهادهای دینی، دوگانه‌گی در سیستم قانونی پیش می‌آمد که پیش از این نمونه‌ی روشنی را در یادداشت «محکمه‌ی شرع ملا قربانعلی در زنجان» آورده‌ام. در نبود یا ضعف نهادهای عرفی، دخالت نهادهای شرعی بیشتر از پیش افزایش پیدا می‌کرد. مشکل آنجا پیش می‌آمد که هنگامی که اصلاحات یا تنظیماتی هم می‌خواست صورت بگیرد با قدرت گرفتن نهادهای سنتی و شرعی مقاومت قابل توجهی بر ضد این اصلاحات شکل می‌گرفت.

میرزا علی خان امین‌الدوله از روشن‌اندیشان پیش و پس از مشروطه در مناسبتی به ناصرالدین‌شاه می‌گوید:
"تدبیر و کفایت علما باعث تقدم و شدت نفوذ ایشان نشده است چرا که نفاق و خلاف خودشان با یکدیگر و آن همه معاملات فضیحه و احکام غیر مشروعه که از دوایر آنها صادر و حقوق خلق را ضایع می‌‌کنند و خونها که از ظاهر و باطن این قوم در دل مردم هست بایستی مرجعیت مسلمین یکباره از ایشان منصرف شده باشد. بی‌اعتنایی و ناحسابی و شر و شلتاق دستگاه دولت و سیاق حکمرانی، مردم را نه از روی اعتقاد و اعتماد و نه به دلخوشی و امید به آقایان ملتجی کرده است. از کام شیر به دهان اژدها می‌روند. هر روز که دولت یک محکمه‌ی منظم و دادخواهی معتدل موجود کند و مردم ببینند که عرض و مال آنها به میزان حق و عدل محفوظ است برای علمای اعلام جز مسائل حلال و حرام و فتاوی صلواه و صیام نخواهد ماند".

تجربه‌ی تاریخی نشان داد که از یک طرف نبود یا ضعف این "محکمه‌ی منظم و دادخواهی معتدل" موجب ادامه‌ی این دوگانه‌گی شد - حتی نبود این عدالت قوانین عرفی، برداشتی فرهنگی را به دنبال داشت که اگر روزی قوانین شرعی تام و تمام حاکم شوند، آن عدالتی که در آن روز موجود نیست، بر پا خواهد شد. چنین برداشت فرهنگی توانست خودش را در جریان پیروزی انقلاب و قدرت‌گرایی تدریجی ِمشروعه‌طلبان نشان بدهد.
از طرف دیگر، به کرسی نشاندن یک سیستم عرفی قوانین و نهادهای مدنی هم دیگر به این سادگی ممکن نبود. جریان تصویب متمم قانون اساسی مشروطه و مقاومت مشروعه‌طلبان ِ آن دوره نمونه‌ی این سختی و پیچیده‌گی کار بود.